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解读| 我国全面实施预算绩效管理政策

2018-10-24 10:24:28 来源:深圳市商业保理协会

[导读]财政的钱怎样才能不乱花?《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》25日公布,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,要求提高资金使用效率,避免资金浪费。对此,财政部有关负责人和专家进行了解读。

  1、建立全方位、全过程、全覆盖管理体系


  财政部有关负责人表示,预算是政府活动和宏观政策的集中反映,是规范政府行为的有效手段。一个国家政府的治理能力如何,在很大程度上取决于预算管理水平。


  预算绩效是衡量政府绩效的主要指标,本质上反映的是各级政府各部门的工作绩效。《意见》聚焦解决当前预算绩效管理存在的突出问题,力争用3—5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,提高财政资源配置效率和使用效益,推动政府效能提升。


  《意见》从3个维度诠释了全面实施预算绩效管理的内涵:


  全方位。中央和地方各级政府全面实施预算绩效管理,形成政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算全方位绩效管理格局。


  全过程。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督各环节,实现预算和绩效管理一体化。对新增重大政策和项目实施事前绩效评估,强化绩效目标管理,做好运行监控,开展绩效评价,加强评价结果应用。


  全覆盖。将绩效管理覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,并延伸至政府投融资活动。


  “当前,积极的财政政策如何发力?一个大方向是抓好财政支出绩效,优化财政支出结构,将有限的财政资金用好。实际上,在财政支出上我们有很多潜力可挖掘。”上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川说。


  2、“花钱必问效、无效必问责”的机制正在形成


        “预算支出绩效评价,是对支出经济性、效率性、效益性和公平性开展的量化评估活动,相当于对项目投入、过程、产出和效果进行业绩体检和有效诊疗。”财政部有关负责人介绍,目前我国初步构建起全过程预算绩效管理体系,“花钱必问效、无效必问责”的机制正在形成。


  2016年以来,财政部建立健全重点绩效评价常态机制,每年选择重点民生政策和重大专项支出,组织第三方机构开展绩效评价,截至目前已对100多项政策和项目开展绩效评价,部分评价结果已应用于预算安排和政策调整。同时,加大绩效信息公开力度,逐步将重点项目绩效目标、绩效评价结果随同预决算报送全国人大,并向社会公开。


  今年,财政部选择15个重点项目绩效评价报告,随同2017年中央决算草案提交全国人大常委会审议,包括湿地保护与管理、贫困白血病先心病儿童救助等。中央部门对2017年所有一级项目、二级项目预算执行结果开展了绩效自评。


  在中央财政推动下,大部分省份积极探索预算绩效管理改革,预算绩效管理制度和组织体系初步建立,绩效管理的范围和层次不断拓展。


  目前,所有省份均已开展绩效目标编制工作,一半以上省份覆盖所有省本级部门项目支出,如内蒙古、江苏、浙江等。一些省份率先将绩效目标编制范围拓展到部门整体支出,湖北、海南、云南等已覆盖所有省直部门或一级预算单位,上海、厦门也选择部分部门开展试点。


  在编制绩效目标基础上,各地积极向人大报告相关情况,主动接受人大监督。目前,14个省份已经将绩效目标上报人大审核,并随同部门预算一起批复。其中,河北、湖北、湖南等已经覆盖所有省本级部门预算项目支出和省对下转移支付项目;北京、山西分别覆盖500万元以上和300万元以上部门预算项目支出……


  3、重支出轻绩效、办事和花钱“两张皮”等问题亟待解决


       尽管近年来预算绩效管理工作取得了明显进展,但一些地方和部门仍然存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的意识,尚未形成“讲绩效、重绩效、比绩效、用绩效”的社会氛围。


  同时,绩效管理的广度和深度不足,尚未覆盖所有财政资金、贯穿预算管理全过程,一些领域财政资金低效无效问题仍然较为突出。“花钱必问效,无效必问责”的追责问责机制不健全,绩效管理对中央部门和地方预算的约束力不足。


  此外,地方预算绩效管理工作进展不均衡,东部和部分中部地区改革力度较大,个别地区进展缓慢。地方预算绩效管理呈现“上热下冷”局面,省级层面态度比较积极,工作推动较为有力,大部分市县改革动力不足,工作相对薄弱。


  《意见》要求,要完善预算绩效管理流程,制定预算绩效管理制度和实施细则,引导和规范第三方机构参与预算绩效管理,使预算绩效管理有章可循、有规可依。明确预算绩效管理责任主体,提出权责对等原则,赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。同时,建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。


  “建立预算安排与支出绩效挂钩机制,可以防止部门利益绑架财政安排。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为,在部门利益作用下,财政资金安排的规则约束就容易扭曲,出现重资金分配而轻绩效管理现象。有的部门为了争取部门资金,不注重规划、可行性研究,什么钱好申请就申请什么,导致资金与业务脱节。要建立机制,对项目部门项目进行绩效评价,评价结果公开,倒逼预算部门改进管理方式。


  “财政资金面临资源有限性与需求无限性之间的矛盾,这就要求财政资金使用做到效用最大化。”刘尚希表示,实施全面绩效管理,要有效解决办事和花钱“两张皮”问题。花钱只是手段,办事才是目的,财政资金使用必须围绕功能目标统筹各主体的活动和行为,形成财政资金充分、有效使用的良性循环。


  附:

  中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见


  全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。为解决当前预算绩效管理存在的突出问题,加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,现提出如下意见。


  一、全面实施预算绩效管理的必要性


  党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,财税体制改革加快推进,预算管理制度持续完善,财政资金使用绩效不断提升,对我国经济社会发展发挥了重要支持作用。但也要看到,现行预算绩效管理仍然存在一些突出问题,主要是:绩效理念尚未牢固树立,一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识;绩效管理的广度和深度不足,尚未覆盖所有财政资金,一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出,克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生;绩效激励约束作用不强,绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。


  当前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。发挥好财政职能作用,必须按照全面深化改革的要求,加快建立现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,解决好绩效管理中存在的突出问题,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力。


  二、总体要求


  (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚持和加强党的全面领导,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,紧扣我国社会主要矛盾变化,按照高质量发展的要求,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持以供给侧结构性改革为主线,创新预算管理方式,更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算资金分配的固化格局,提高预算管理水平和政策实施效果,为经济社会发展提供有力保障。


  (二)基本原则


  ——坚持总体设计、统筹兼顾。按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求,统筹谋划全面实施预算绩效管理的路径和制度体系。既聚焦解决当前最紧迫问题,又着眼健全长效机制;既关注预算资金的直接产出和效果,又关注宏观政策目标的实现程度;既关注新出台政策、项目的科学性和精准度,又兼顾延续政策、项目的必要性和有效性。


  ——坚持全面推进、突出重点。预算绩效管理既要全面推进,将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程,构建事前事中事后绩效管理闭环系统,又要突出重点,坚持问题导向,聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目的实施效果。


  ——坚持科学规范、公开透明。抓紧健全科学规范的管理制度,完善绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理流程,健全共性的绩效指标框架和分行业领域的绩效指标体系,推动预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。大力推进绩效信息公开透明,主动向同级人大报告、向社会公开,自觉接受人大和社会各界监督。


  ——坚持权责对等、约束有力。建立责任约束制度,明确各方预算绩效管理职责,清晰界定权责边界。健全激励约束机制,实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩。增强预算统筹能力,优化预算管理流程,调动地方和部门的积极性、主动性。


  三、构建全方位预算绩效管理格局


  (三)实施政府预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。各级政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量,必须与经济社会发展水平相适应,严格落实各项减税降费政策,严禁脱离实际制定增长目标,严禁虚收空转、收取过头税费,严禁超出限额举借政府债务。各级政府预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行,着力支持国家重大发展战略和重点领域改革,提高保障和改善民生水平,同时不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围,确保财政资源高效配置,增强财政可持续性。


  (四)实施部门和单位预算绩效管理。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理,赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权,围绕部门和单位职责、行业发展规划,以预算资金管理为主线,统筹考虑资产和业务活动,从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面,衡量部门和单位整体及核心业务实施效果,推动提高部门和单位整体绩效水平。


  (五)实施政策和项目预算绩效管理。将政策和项目全面纳入绩效管理,从数量、质量、时效、成本、效益等方面,综合衡量政策和项目预算资金使用效果。对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效,建立动态评价调整机制,政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。


  四、建立全过程预算绩效管理链条


  (六)建立绩效评估机制。各部门各单位要结合预算评审、项目审批等,对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估,重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等,投资主管部门要加强基建投资绩效评估,评估结果作为申请预算的必备要件。各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核,必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估,审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。


  (七)强化绩效目标管理。各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署,分解细化各项工作要求,结合本地区本部门实际情况,全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。绩效目标不仅要包括产出、成本,还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件,加强绩效目标审核,将绩效目标与预算同步批复下达。


  (八)做好绩效运行监控。各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”,发现问题要及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现。各级财政部门建立重大政策、项目绩效跟踪机制,对存在严重问题的政策、项目要暂缓或停止预算拨款,督促及时整改落实。各级财政部门要按照预算绩效管理要求,加强国库现金管理,降低资金运行成本。


  (九)开展绩效评价和结果应用。通过自评和外部评价相结合的方式,对预算执行情况开展绩效评价。各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评,评价结果报送本级财政部门。各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制,逐步开展部门整体绩效评价,对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价,必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制,加强绩效评价结果应用。


  五、完善全覆盖预算绩效管理体系


  (十)建立一般公共预算绩效管理体系。各级政府要加强一般公共预算绩效管理。收入方面,要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果。支出方面,要重点关注预算资金配置效率、使用效益,特别是重大政策和项目实施效果,其中转移支付预算绩效管理要符合财政事权和支出责任划分规定,重点关注促进地区间财力协调和区域均衡发展。同时,积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。


  (十一)建立其他政府预算绩效管理体系。除一般公共预算外,各级政府还要将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理,加强四本预算之间的衔接。政府性基金预算绩效管理,要重点关注基金政策设立延续依据、征收标准、使用效果等情况,地方政府还要关注其对专项债务的支撑能力。国有资本经营预算绩效管理,要重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况。社会保险基金预算绩效管理,要重点关注各类社会保险基金收支政策效果、基金管理、精算平衡、地区结构、运行风险等情况。


  六、健全预算绩效管理制度


  (十二)完善预算绩效管理流程。围绕预算管理的主要内容和环节,完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程,制定预算绩效管理制度和实施细则。建立专家咨询机制,引导和规范第三方机构参与预算绩效管理,严格执业质量监督管理。加快预算绩效管理信息化建设,打破“信息孤岛”和“数据烟囱”,促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。


  (十三)健全预算绩效标准体系。各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系,实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配,突出结果导向,重点考核实绩。创新评估评价方法,立足多维视角和多元数据,依托大数据分析技术,运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等,提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。


  七、硬化预算绩效管理约束


  (十四)明确绩效管理责任约束。按照党中央、国务院统一部署,财政部要完善绩效管理的责任约束机制,地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责,部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责,项目责任人对项目预算绩效负责,对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制,切实做到花钱必问效、无效必问责。


  (十五)强化绩效管理激励约束。各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制,将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩,将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障,对绩效一般的政策和项目要督促改进,对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整,对低效无效资金一律削减或取消,对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。


  八、保障措施


  (十六)加强绩效管理组织领导。坚持党对全面实施预算绩效管理工作的领导,充分发挥党组织的领导作用,增强把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。财政部要加强对全面实施预算绩效管理工作的组织协调。各地区各部门要加强对本地区本部门预算绩效管理的组织领导,切实转变思想观念,牢固树立绩效意识,结合实际制定实施办法,加强预算绩效管理力量,充实预算绩效管理人员,督促指导有关政策措施落实,确保预算绩效管理延伸至基层单位和资金使用终端。


  (十七)加强绩效管理监督问责。审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督,财政、审计等部门发现违纪违法问题线索,应当及时移送纪检监察机关。各级财政部门要推进绩效信息公开,重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开,搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台,自觉接受人大和社会各界监督。


  (十八)加强绩效管理工作考核。各级政府要将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系,作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考,充分调动各地区各部门履职尽责和干事创业的积极性。各级财政部门负责对本级部门和预算单位、下级财政部门预算绩效管理工作情况进行考核。建立考核结果通报制度,对工作成效明显的地区和部门给予表彰,对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。


  全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署,是政府治理和预算管理的深刻变革。各地区各部门要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,提高政治站位,把全面实施预算绩效管理各项措施落到实处,为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。


(文章来源:深圳市商业保理协会)

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